当阳：关于进一步加强和改进全市养老服务体系建设的调查与建议

随着老龄化问题日益严峻，养老已成为社会关注的热点。加强社会养老服务体系建设，是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求，也是推动经济转型升级，加快建设“民生当阳”的重要着力点。近年来，面对老龄化程度加快的新形势，当阳市围绕社会养老服务体系建设做了大量工作，逐步建立起以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为支撑的社会化养老服务建设新格局。

一、养老服务体系建设的基本估价

（一）主要现状

1.人口老龄化的现状与趋势。老龄化社会是指老年人口占总人口达到或超过一定比例的人口结构模型。按照联合国的传统标准,一个地区60岁以上老人达到总人口的10%，该地区就视为进入老龄化社会。目前当阳市总人口48.58万人，其中60周岁以上的老年人口9.3万人，60周岁以上人口占总人口比例达到19.14%，远远超过全国15.5%的平均水平，老龄化特征明显。根据市卫计局人口信息预测，到2020年，全市60岁以上老年人口还将净增2.6万人，总数达到11.7万人，占全市总人口的24.08%；到2030年，将再增加7万人，老年人总数达到18.7万人。比例超过38%（全市总人口总体上呈持平或负增长状态）。从现在到2020年、2030年，当阳市将先于全国平均水平进入到快速老龄化和严重老龄化阶段。同时，随着城镇化建设步伐的加快，出现了越来越多的留守老人、“空巢老人”，带来一些新的社会问题，例如生活缺乏照料、安全存在隐患等。因此，进一步加强和改进当阳市社会养老服务体系建设，大力培育养老服务市场供给主体迫在眉睫、刻不容缓。

2.社会养老服务体系建设现状。近年来，当阳市委、市政府将社会养老服务体系建设作为实施民生幸福工程的重要内容，着力构建以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、服务优良、运行规范、覆盖城乡的养老服务体系，取得了明显成效。目前当阳市共建有养老服务机构12家。其中，公办福利院1家，镇（处）农村福利院11家，12家养老机构总床位数1459张。养老服务机构充分发挥政策托底作用，确保全市城市“三无”对象、五保对象等自愿入住率达到100%。共建有社区居家养老服务中心和农村老年人互助照料活动中心85家，拥有服务床位425张。

（二）主要成效

1.发展政策环境持续优化。建立完善农村五保供养、城市“三无”老人生活救助、高龄老人享受津贴等一系列老年社会福利制度，有力地推动了全市养老服务体系建设，提高了广大老年群体的生活质量和幸福感。2014年，当阳市政府常务会议审议通过了《当阳市人民政府关于加快社会养老服务体系建设的实施意见》，待市委研究决定后正式实施。今年，还将出台《加快公办养老机构改革指导性意见》和《推进居家养老社会化服务》等系列单行政策，这些政策的出台将进一步完善社会养老服务体系。

2．城乡居家养老服务中心建设全面推进。2012年以来，当阳市共争取中央及省扶持资金280万元，建成85个城乡居家养老服务中心（其中社区养老中心15个，农村老年人互助照料中心70个）。城乡养老服务中心设置娱乐活动室（含电视房、聊天室、阅览室、棋牌室）、休息室、餐厅、健身康复室或场地，为老年人提供日间生活照料、情感交流、文体娱乐等养老服务。到2020年，两类中心建设总数将达到112个，实现城市社区全覆盖、农村社区达到60%以上。

3、养老机构面貌焕然一新。不断加快养老机构提档升级，改善养老环境。2013年以来，市社会福利院共投资1000多万元新建护理楼，新增床位120张，对院内设施进行维修改造，使养老环境、服务水平得到大幅提升。2014年以来，积极争取资金600多万元，扶持庙前、河溶、王店、淯溪、半月等农村福利院进行升级改造，力争建成区域性养老中心，在满足国家政策性老人供养的前提下，接纳其他有养老需求的社会老人入住。目前庙前农村福利院已基本建成投入使用，王店农村福利院正在加快基础设施建设。进一步调动社会力量参与养老服务业发展的积极性。市久泰看护服务有限公司租赁原三江集团物资中转站，建设集养老、医疗、保健、休闲、娱乐、文化等一体的养老中心，占地面积64亩，计划开设床位1000张，即将正式投入使用。

4、医养融合发展有序推进。统筹养老和医疗资源，大力发展“医养融合”式养老服务，鼓励养老机构与专业医疗机构合作联办或自建专业医疗机构。2014年，在玉阳社区卫生服务中心启动医养融合试点工作，以满足老年人持续增长的医疗养老服务需求。该中心分别与市社会福利院、玉阳农村福利院签订了《医疗服务合作协议》，并对其医疗卫生服务进行托管。该中心还成立老年康复托养中心，吸纳社会老人入住。实惠的价格、优质的服务，赢得社会广泛好评。玉阳办事处三里港村拟投资800万元，建设三里港村老年人幸福公寓，建成后可新增床位200张。公寓内设休息娱乐活动室、棋牌室、公共食堂、医务室等服务设施，对该村年满70周岁以上生活自理的老年人开放，并对生活不能自理、日常生活需要一定照料的半失能老年人提供膳食供应、个人照顾、保健康复、休闲娱乐等服务。长坂坡医院利用现有医疗资源，规划建设长坂坡养老院，计划投资3亿元，建筑面积4万平方米，开设养老床位1000张。

5.保障水平不断提高。建立农村五保对象和城市“三无”老人供养标准增长机制。2016年，农村五保对象集中供养和分散供养标准均提高到7240元/年，城市“三无”老人每人9120元/年，城乡共保障1482人，年供养经费达到1121.8万元。全面落实80周岁以上老人高龄津贴政策。2016年，共发放高龄津贴12722人778.5万元；发放百岁老人长寿津贴36人，14.1万元；全年共办理老年人优待证628人(本)。

二、养老服务体系建设面临的主要问题

当阳市社会养老服务体系建设虽然取得了一定成效，但与经济社会发展水平和全市人民的期待，特别是广大老年人多样化的需求相比，与国家养老服务体系建设2020年目标对照，还存在明显差距。

（一）总量不足，结构不优，供需矛盾突出。由于地方财力较为薄弱，配套能力有限，对养老服务设施等投入保障能力严重不足，大部分养老服务与社会需求不相适应。按照国家2020年养老床位数最低标准（也是我省制定的标准）每千名老人35张床位测算，2020年养老床位数应达到4095张，目前相差2211张。

（二）养老设施老化。很多农村福利院是由以前的学校改扩建而来，房屋老化需要经常性修缮，有的甚至存在严重的安全隐患。配套设施陈旧，急需更换。

（三）市场主体培育扶持亟待加强。鼓励加快发展养老服务业的地方性政策措施不配套，尤其是支持社会力量举办养老服务机构的具体配套措施缺位，加上受土地使用规划和资金等因素制约，社会参与度不高，社会资本“关注多于行动”，多元投入机制没有真正形成。

（四）队伍建设相对滞后。养老机构服务从业人员缺乏老年服务和医疗护理专业技能，服务质量难以保障等。

三、进一步加强和改进养老服务体系建设的建议

目前，急速老龄化问题已成为一个社会难题和民生大事，养老早不再只是与家庭有关，而是重要的社会问题。为此，我们要超前谋划、整体规划、稳步推进，充分发挥政府的主导作用、社会力量的主体作用和家庭的基础性作用，加快建立健全养老服务体系，大力推进养老服务业发展，不断满足社会日益增长的多样化、多层次养老服务需求。

一是科学制定我市养老服务规划。市委、政府要按照20年规划要求，科学规划全市养老服务土地规划及市、镇、村（社区）整体布局。在制定完善城区总体规划和控制性详规时，按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（小）区，按每百户不少于20平方米的标准建设社区居家养老服务用房，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要限期通过资源整合、购置、租赁、腾退、置换等方式，配置相应面积并建设符合使用标准的养老服务配套设施。

二是争取尽快出台《当阳市人民政府关于加快社会养老服务体系建设的实施意见》，为社会养老服务体系建设提供发展方向和政策导向。

三是加强镇处福利院的改造。加大资金整合力度，继续对农村福利院进行提档升级，分步将各镇处养老院要提升改造为区域性的社会福利养老服务中心。

四是建立居家养老的第三方服务中介，全面开展居家养老服务。要建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。支持社会力量发展居家和社区养老服务。引导专业化社会组织、家政等企业和机构加盟、参与、托管社区居家养老服务，为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。整合各种服务资源，为更多的居家老人提供生活照料、医疗康复、精神慰藉等服务。应用现代网络技术，建立居家养老信息服务网络、“一键通”紧急呼叫系统等服务和求助信息沟通渠道，提高为老服务质量和水平。

五是加强养老、医养、康养的全面融合。提高养老水平，满足个性化养老的需求。着力推进医养融合发展，鼓励养老机构依法设立医疗机构、医疗机构举办养老护理院、养老机构与医疗机构联办等形式，构建养老与医疗相互融合发展的多元服务模式。重点培育健康养老、运动养身、生态养心等产业，积极引进国内外先进康养模式，提供的优质、高效、全面的服务。鼓励养老服务业与旅游、医疗、中医药、文化等行业的融合发展，做大做强康养项目，扩大品牌影响力，争取1-2个项目纳入宜昌三峡康养中心范畴。

六是出台优惠政策，吸引民间资本和社会力量参与养老服务事业。要参照发展工业招商引资优惠政策支持社会力量发展养老服务业，出台优惠政策，优先安排用地指标。根据国土资源部出台《养老服务设施用地指导意见》对空闲厂房、学校、社区用房从事非营利性养老服务，连续经营一年以上，土地性质可暂不变更、五年内可不增租。根据《财政部国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》等现行税收政策在营业税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等方面都对养老服务机构给予了一定优惠。包括对养老服务机构提供的养老服务收入免征营业税;对符合条件的非营利性养老服务机构收入，免征企业所得税;对其自用的房产、土地免征房产税和城镇土地使用税;养老院占用耕地的免征耕地占用税等等。根据国务院办公厅转发民政部等11部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发〔2000〕19 号）中规定社会办福利机构在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面与政府办社会福利机构一样享受同等待遇。

七是健全投入机制，拓宽融资渠道。加大政府资金对社会养老服务业的投入，整合社会养老服务体系建设有关专项资金，通过贷款贴息、直接融资补贴、融资担保和风险补偿等办法，让更多信贷资金和社会资金投向养老服务业。加大金融对养老服务项目的支持力度，增加养老服务企业项目信贷投入，并提供优惠利率。在补供给方面,坚持“补床头”和“补人头”相结合,支持社会力量开办养老机构,开展养老服务。

八是提高养老服务的信息化水平。运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式,发展老年电子商务,提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等信息服务,为高龄老人、低收入失能老人免费配置电子呼叫设备等。

九是大力加强社会养老服务体系建设工作的队伍建设。要采取多种形式和方法加强对养老服务体系建设队伍的学习、培训和考核，不断提高他们的思想道德素质和业务工作能力，特别是要切实关心和解决好他们的工作环境、生活条件、职称和工资待遇，激发他们奉献社会的积极性、主动性和创造性，不断发展和壮大全市社会养老服务体系建设工作队伍，为促进当阳市社会养老服务事业发展，为建设民生当阳、智慧当阳、健康当阳、长寿当阳作出新的更大贡献。 （当阳市民政局 常春华 赵正茂）