关于养老服务体系建设的实践与思考

十堰市民政局党委书记、局长 袁新云

十堰市位于湖北省西北部，属国家扶贫开发重点地区，是新兴的工业城市和移民城市。随着社会的发展，人口老龄化问题日益突出，呈现出速度快、数量大、高龄化趋势的特点。如何实现老有所养，日益成为重大而迫切的社会民生问题。据统计，全市现有60岁以上老年人口51.4万人，占全市总人口数的15.3%，其中十堰城区（不含郧阳区）14.42万人，占城区常住总人口数的17.6%。从人员类型看，失能半失能老人8.53万人，占全市老年人口的16.6%；60岁以上“空巢”老人12万人。从城乡分布看，城镇占26.1%，农村占73.9%，其中：城市“三无”老人2950人，农村五保老人3.23万人。全市现有各类养老服务设施316个，床位18282张，占全市老年人口的35.5%。其中：公办城市福利院12个、老年公寓8个、农村福利院124个，床位15136张；民办养老服务机构7个，床位1032张；城乡社区居家养老服务站165个，床位2114张。

一、养老服务体系建设主要做法和成效

1、出台政策，创优养老服务业发展环境。市委、市政府高度重视社会养老服务体系建设，市政府6次召开常务会议和专题会议，研究养老问题，将养老服务事业纳入全市经济社会发展总体规划。市政府先后下发了《关于城区养老服务业发展等有关问题》专题会议纪要，出台了《关于建立高龄老人补贴制度的实施意见》。 2014年12月，又出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》（十政发［2014］39号），明确提出到2020年，全市养老床位数达到每千名老人50张以上，并在发展养老服务业的投融资、土地供应、税费优惠、人才培养、财政补贴等方面出台了多项扶持政策，就应对人口老龄化、加快全市养老服务业发展作出了全面部署。全市所辖各县市区也已相继出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》，明确扶持政策，鼓励社会力量投资养老服务业。

2、搭建平台，加快完善养老服务基础设施。市委、市政府连续多年把城乡养老服务设施建设写入政府工作报告、纳入“十件实事”，不断加大对养老服务体系建设投入力度，有力推动了我市养老机构设施的建设发展。近三年来，全市投入1.77亿元新改扩建城市国办养老机构11所，新增床位1780张，集中供养城市“三无”老人1142人，占全市“三无”老人总数的38.7%，代养社会老人415人。全市投入2.4亿元新改扩建农村福利院85所，新增床位5170张，集中供养农村五保老人9000余人。2015年，全市新开工建设公办养老机构 3家，批准筹建民办养老机构3 家，规划新增床位 500张。将建设80个城乡社区居家养老服务站纳入了2015年市政府工作报告，其中30个纳入2015年市政府为民办十件实事内容，总投资4766万元，新增建筑面积19.67万平方米，新增床位513张。同时，在省内率先建立了市级“95081”社会养老呼叫信息服务中心，共接受养老服务咨询5.1万人次，接受养老服务呼叫3.2万人次，有效链接加盟养老服务组织2.9万人次，有效服务1.8万人次。

3、因地制宜，积极开展社区居家养老服务。全市大力发展社区居家养老服务中心，整合各类服务资源，为老年人提供送上门的居家服务和走出家门的社区服务。近三年来，全市累计投入 1.03亿元建设社区居家养老服务中心(站)和农村老年人互助照料活动中心165个，总建筑面积77605平方米，总床位2114张，为4.5万名60岁以上老人建立了社区养老服务档案，提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉等社会化居家养老服务4.38万人次。截至2014年底，社区居家养老服务中心建设，城市基本实现全覆盖，开展了以汉江街办东风社区养老服务站为代表，社区居民自发成立老年协会，实行会员管理，不收取任何费用的社区老年协会管理模式；以市中医院东风分院为代表，利用医院闲置资产，建设社区养老院的社医共建模式；以张湾区红卫街办王湾社区和界牌社区为代表，实行社区卫生服务站提供养老与医疗一体化服务的社区卫生服务站服务模式；以郧阳区南化镇黄柿坪村为代表，村民委员会提供场地，老年人相互管理、相互服务、互相帮助，不计报酬养老方式的农村互助式照料模式。

4、创新模式，大胆探索养老服务改革试点。积极探索发展多种运营模式养老服务业，开展了以市慈济老年护理院为代表的公建民营方式发展民办养老机构试点，已投入运营养老床位70张；以市第二老年公寓、市西苑医院老年养护院、市太和和众养老会所、市中医院老年护理院为代表的医养融合养老服务试点，建设和运营养老床位1800余张；以寿松苑老年公寓、君和老年公寓为代表的引入社会力量，利用闲置学校、村委会、农村公共服务设施改扩建成为老年公寓兴办养老服务业试点，已投入养老运营床位300余张。同时，东风公司各专业厂行业养老和武当山、郧阳区、丹江口市旅游度假养老服务方兴未艾。

5、多措并举，全面提升惠老优待水平。率先在省内推进全市范围的高龄老人生活补贴制度，2014年，全市为5.2万名老年人发放高龄补贴2072万元。全市1.7万名城市困难老人和1.9万名农村困难老人纳入了城乡最低生活保障，占全市享受低保总人数的16％；全市35万名农村老年人全部参加了新型合作医疗，近12万名城镇老年人中的95％以上享受了城镇居民医疗保险，老年人持“老年人优待证”优先就医，进入各类场馆和旅游风景区享受优惠，十堰城区有近5万65周岁以上老年人办理了“寿星IC卡”。

二、养老服务体系建设面临的困难和问题

1、受传统思想观念和消费水平的制约，机构养老服务市场发育不足。受传统养老观念影响，老年人家庭养老观念较强，不愿离开家人入住养老机构，部分子女也把赡养老人理解成子女应同父母共同生活，“认为有儿有女还被送进养老院，是子女不孝”，机构养老尚未被全社会广泛接受。据调查，社会上只有约6%-8%的老年人愿意到养老机构养老，主要是生活不能自理、需要生活照料和护理的失能半失能老人，80%以上生活能自理的老年人大多不愿意到养老机构养老。同时，价格也是老年人考虑是否到养老机构养老的重要因素。社会调查发现，我市60岁以上老年人退休后养老金水平普遍在每月1800元—2500元左右，而目前我市老年人入住养老机构平均每月需2500元左右。失能半失能老人的费用更高，仅护理费每月需1400—2400元，全部费用每月需3000-5000元，导致部分老年人愿意入住养老机构养老，但没有经济能力到养老机构养老。如十堰和众养老会所于2015年1月投入运营，建有各类居养型、护理型、助养型床位162张，收费标准从每月2800元-6000元不等，目前入住老年人只有37人，入住率仅为23 %。

2、受地方财力的制约，养老服务资源供给仍然短缺。十堰属于经济欠发达地区，全市6个县市区属国家级贫困县，属“吃饭”财政，地方对养老事业的财政投入“捉襟见肘”，主要靠对上争取项目资金为主，重点保障农村福利院、城市福利院等公办养老机构建设发展，导致全市老年人养老公共服务项目严重不足，社会养老服务体系缺乏可供支撑资源。目前，全市有城市养老机构27家，床位3672张，占城市老年人口总数的2.74%，其中：公办城市养老机构20家、床位2640张，民办城市养老机构仅有7家、床位1032张，普遍存在规模小、床位少的现象。如市老年公寓作为全市最大的公办养老机构，只有床位217张，入住率100%，“一床难求”。由于社区居家养老服务投入不足，导致全市社区居家养老发展不够，目前全市社区居家养老服务站养老床位只有2114张，占全市老年人总数的0.4%，其中：城市社区养老服务覆盖率为54%，农村社区养老服务覆盖率仅为5%，远低于全省平均水平。

3、受现行政策的制约，养老服务产业发展步伐缓慢。在土地供给方面，社会养老服务业发展受土地规划制约比较明显，由于原有土地规划中社会福利事业用地不多，新建和利用其他设施改建养老服务设施，都涉及到土地性质转变等诸多政策问题，导致不少企业或个人只能依靠租赁场地办养老机构，对养老服务“优先保障供地”的政策规定还没有得到落实。在审批登记方面，养老机构普遍存在房屋建筑、消防安全、食品卫生安全和环境评估合格手续办理难的问题。在机构注册方面，民办养老机构可以注册为营利性企业或非营利性民办非企业单位，不能享受土地、水、电、气等方面的优惠政策；非营利性民办养老机构虽可享受土地、水、电、气等方面优惠政策和一次性建设补贴及运营补贴，但不能以其房产抵押贷款融资，且利润只能用于扩大规模、提高护工待遇、改善饮食等项目，不能“分红”，面临着登记的“身份”约束。在资金方面，扶持养老服务产业发展的政策还不健全，社会资本进入养老服务产业的环境还不够成熟，多元化投入机制还没有形成，导致社会力量投资兴办养老机构的积极性不高，动力不足。

三、加快推进养老服务体系建设的对策

1、强化组织领导。积极争取市政府成立社会养老服务体系建设工作领导小组，建立社会养老服务体系建设部门联席会议制度，明确养老服务体系建设部门责任分工，将社会养老服务体系建设列入市县党委政府重要议事日程，列入政府年度为民办实事项目，列入县市区政府和相关部门年度目标任务重点工作考核内容，赋予分值，明确任务，逐项推进，确保社会养老服务体系建设各项任务得到全面落实。

2、强化规划引领。按照“总体规划、分步实施、有序发展、健康运营”的基本原则，加快制订全市养老服务业发展规划，对今后一个时期社会养老服务体系建设的总体要求、功能定位、规划布局、目标任务、保障措施等方面作出明确规定。同时，加快编制出台《城市养老服务设施用地专项规划》，为各类养老机构建设预留土地空间，解决各类养老服务机构无地建房、无阵地养老的问题。

3、强化政策支持。以国家和省、市关于加快发展养老服务业的实施意见为政策依据，在推进公办养老服务机构建设的同时，落实扶持政策，完善分散居住“三无”老人、低收入老人、经济困难高龄老人等特殊困难老年人的养老服务补贴制度，积极探索建立经济困难失能半失能老年人护理补贴制度。对经民政部门许可、符合相关条件的非营利性社会办养老机构，建立和落实建设补贴和运营补贴制度。协调职能部门落实好养老机构建设运营优惠减免税费政策、用水用电价格优惠政策。在全市推行养老服务机构意外保险制度，探索实施养老护理保险制度，降低社会办养老机构经营服务风险，大力支持社会力量兴办养老机构。

4、强化改革创新。大力推进“民建公助”、“民办公助”等形式，通过政府购买服务等办法，鼓励社会组织、企业、个人和其他社会力量提供养老服务。鼓励和推动公办养老机构“公建民营”，在确保不降低养老服务质量的前提下，以总体承包、分部承包、委托运营、合资合作等方式，交给社会组织、企业或有能力的个人运营。鼓励和推动“医养融合”发展养老服务业，将养老机构纳入定点医疗保障范围，打通医保政策瓶颈。加强对养老服务的监督和管理，组织民政、消防、卫生、人社、公安、工商等部门对各类养老服务组织按期进行检查，确保安全运行。

5、强化结构调整。大力推进城乡社区居家养老服务中心（站）建设，为老年人提供送上门的居家服务和走出家门的社区服务。鼓励企业、社会团体、个人等参与居家养老服务，并将其作为拉动消费的热点加以培育。到2015年底，城市社区居家养老服务中心（站）在实现全覆盖的基础上，进一步拓展服务功能，提升服务质量；农村社区（村）居家养老服务中心（站）建成比例达25%以上。

6、强化规范管理。建立健全养老服务准入、监管、退出机制，促进养老服务业健康有序发展。认真执行《老年人社会福利机构基本规范》等标准，提高养老服务机构建设水平。根据《居家养老服务规范》等地方性行业标准，进一步细化生活照料、康复护理、医疗保健、心理关爱等各项具体服务项目的内容和标准，规范养老服务行为。抓紧制定社会养老服务效果评估办法，实行等级评定制度。