洪山区关于赴上海学习养老工作的考察报告

8月28日，洪山区相关单位组成的学习考察小组一行10人，赴上海市学习考察了当地公办福利院、居家养老服务中心、公建民营养老机构和信息平台的运营模式，现将考察有关情况报告如下：

一、基本概况

上海市是全国最早进入老龄化的城市，截止2013年，60周岁以上老年人口已达387万人，占户籍人口的27.1%，80周岁以上老年人口71.55万，占老年人口总数18.5%。随着人口老龄化、高龄化进程的加快，养老服务需求迅速增长、养老服务行业快速发展，目前上海市拥有养老机构631家，床位10.8万张， 340家社区老年人日间照料中心和533家社区老年人助餐服务点，为28.2万名居家老年人得到居家养老服务。

为了更好地推进我区养老工作，进一步提高养老工作水平，探索养老管理模式和运营机制，提供科学决策参考，考察小组精心选择了上海市四种典型养老运营模式，作为考察学习单位，如上海市公办福利机构：徐汇区社会福利院；社区养老典型代表:徐汇区湖南社区日间服务中心；设施好、服务专业的公建民营养老机构上海市西郊协和颐养院；覆盖六个区县、用户40万老人的为老服务信息平台公司：上海友康信息科技有限公司。考察中采取听取介绍、实地观摩、交流座谈等形式，系统了解学习了上海市的养老工作运作方法和成功经验，对我区下一步公办养老机构的建设和养老工作的发展，具有很好的借鉴和启示作用。

（一）整体公办公营的上海市徐汇区社会福利院

上海市徐汇区社会福利院是隶属于徐汇区民政局的全额拨款公益服务类事业单位，占地面积3920平方米，建筑面积4898平方米，绿化面积1650平方米，是上海市一级福利院，对老人实行医、护、养全方位的服务，按照老人生活能力和需求实行等级护理，同时，提供文化、娱乐、康复等服务内容。院内现有养老床位180张，最大年龄102岁，平均年龄86.5岁。 
徐汇区社会福利院始建于1996年11月，因年久失修等原因，2013年起投资1100万元，进行了房屋综合改造，今年4月起，装修一新、功能齐全的社会福利院面向失智失能老人，包括全瘫痪老人、智力功能障碍老人、“三无”老人、重度残疾老人等家庭、社区无法照顾的群体，承担起更重的社会责任。做到“生活有人照料、康复有人指导、活动有人组织”。 “宁愿自己多麻烦，不让老人一时难”的亲情式服务提高了老人的生活质量，延缓了老人认知能力的下降。“无褥疮”、“四老一心”的特色服务赢得了社会各界的赞誉。

徐汇区社会福利院大楼高七层，第一层是老人餐厅生活设施，第二层收住全瘫痪老人，称医疗专护区，第三、四、五层是普通的生活护理区，4 人房。六、七层为公寓型生活护理区，2 人房。每间房里有彩电，医用呼叫器，有空调、电话等设备，每层楼面有男、女浴室，处置室、治疗室、盥洗室和小型活动室。院内有医务室、康复室、舒缓室、访谈室、会议室、多功能活动室，大楼内设有电梯，上下进出方便。老人入院后，医护人员提供24小时服务，做到小毛小病不出院，生活有人照顾，康复有指导，学习、生活有人组织，进出自由。

徐汇区社会福利院以“保证老人健康安全”和“提高机构管理水平”为宗旨，通过建立科学、规范、便捷、易识的色彩和图形标识系统，快、准、好地完成优质服务，达到了优化工作环境、推动现场管理、提高服务效率、减少安全隐患、降低行政成本、透明工作内涵、避免交叉污染的效果，开创了“以人为本，民生为先”的民政系统标准化事业又好又快发展的生动局面。《徐汇区社会福利院养老服务标准化试点》已被上海市民政局列为“上海市民政系统十佳服务品牌”侯选单位，以此为基础整个徐汇区已被国家民政部列为“管理标准化建设试点地区”。

（二）政府购买服务的徐汇区湖南社区日间服务中心

湖南社区位于徐汇区东北端，截止到2012年底，户籍人口约4.9万余人，60岁以上人口1.7万，占总人口比例近35%，独居、空巢老人接近10%，其中百岁老人24名，90岁以上人口600余名，80岁以上人口4800余人，是一个典型的老龄化社区。2008年2月，在市、区两级政府的倡导下，街道以每年80万元的租金，将湖南路298弄20号500多平方的两层房屋作为湖南社区老年人日间服务中心，并引进上海食无忧餐饮有限公司进行管理，形成了以日托为基础，解决老人午餐为抓手，关爱老人切身难事为目的的老年人活动主阵地，解决了湖南社区内20名空巢老人无人照管，300名老人吃饭无着落之后顾之忧。

1、机构职能：老年人日间服务中心及综合型助餐服务示范点主要是指为老年人提供日托养老、生活照料、心理护理、娱乐康复、配餐送餐等综合性服务。

2、功能设置：休息室、多功能活动室、浴室、餐厅、图书室、健身室、谈心室、医疗室、理发室、足浴室、康复室、电脑室、洗衣房、娱乐室。

3、服务内容：（1）日托服务；（2）就餐、送餐服务；（3）医疗保健康复服务；（4）文化娱乐服务；（5）法律服务；（6）休闲谈心服务；（7）健身服务；（8）扶老上网服务；（9）老年人热线服务；（10）理发服务；（11）助浴服务；（12）助洁服务等。

4、服务对象：本街道户籍60岁以上老年人，日托服务对象主要为70岁—80岁独居、纯老家庭身体健康的老年人。

5、运营机制：湖南社区日间服务中心每年享受政府购买服务55万元，资助的标准是以老人100%满意才能享受全部的政府购买服务款，加上营业收入，除去房租、人员、水电等开支，基本持平。该服务中心共有工作人员17人，人员大都为刚退休的人员，人员工资为每月2000元。目前为49个社区居委会送到助餐点、为130多名老人送到家。为20名70岁以上有自理能力的空巢老人进行日间托管，每月仅收入托费50元，并有专车接送。日托的老人午餐每次8元，政府补贴每次2元，理发、洗补套、上网、保健按摩等服务享受成本价。日间服务中心成立以来，吸引25家单位102名志愿者常年来中心做志愿活动，社区卫生服务站的医护人员每周定期来中心为老人坐诊、配药、送药等一站式服务，给老人就医带来了方便。

(三)整体公建民营的上海市西郊协和颐养院

上海西郊协和颐养院位于长宁区协和路295号，占地面积为14987平方米，总建筑面积为33405平方米，核定床位数为825张。由一栋9层、两栋7层和3层辅楼，呈E字形组成。长宁区政府投资2亿400万元建成颐养院主体结构和装修，民营企业逸仙养老集团投资2500万元完善内部设施，是目前上海市区规模最大、设施最好、服务最专业的养老院之一。

颐养院的整体建筑及装饰风格将带有历史怀旧感和现代气息的现代中式风格。传统和现代的结合既能够唤起老年人对历史的记忆，又能与时俱进，展示现代美好生活。

所有房间全部朝南，设有大床房、双人房、四人房、六人房、套房、总统套房、VIP室等多种房型。全护理房用红橡木装饰医疗摇床，具有家庭氛围又有医用功能作用。自理区房内均有独立卫浴设备和便洁宝。有单人房、双人房和套房可选择。

颐养院裙房为3层，配置中央空调系统。一楼为医疗区、3D环幕室内高尔夫。二楼设立有老人餐厅、职工餐厅、餐厅包房、小型超市、咖啡茶室、佛堂、理发室。三楼有设多功能会场、小型影院、网吧、乒乓球、桌球、沙壶球、室内门球室、手工艺室、图书阅览室、钢琴练操厅、 棋牌室、康复健身室。

该院以幸福养老为宗旨，通过“三位一体（宾馆式管理、医院式护理、酒店式餐饮、轻体育公共娱乐活动）”的管理理念，按照“六心（孝心、爱心、耐心、热心、细心、舒心）”服务的要求，和老人共享晚年，让爱心和感恩之心在这里传承。

（四）民营信息平台上海友康信息科技有限公司

上海友康信息科技有限公司成立于2010年,注册资本5000万元人民币, 是一家提供老年及智障人士服务产品的民营高科技企业。运用物联网概念和云计算技术,以客户服务中心和强大的数据处理中心为核心, 创建了962899为老服务平台。实现社会资源和养老服务需求对接，更好地满足各地区广大老年人多层次、多样化、个性化的养老服务需求。目前已覆盖上海市徐汇区、闵行区、松江区、黄浦区、金山区、奉贤区等六个区县，现有用户40余万人。通过合理的供应商管理机制，整合社会公共资源与志愿者，以及建立由已退休的优秀居委会干部组成的社区联络部，已为各地区老人提供为老服务达110余万次。

友康公司采取市场化运作方式，面向全市老年人提供各类有偿服务，服务能力1000万人。同时承接政府委托的各项为老服务。主要提供电话主动关爱、紧急救助、定位服务、电子围栏、代购代办、信息发布、俱乐部服务等，加入后台服务的各类组织已达500余家，内容涉及生活服务类、维修类、文化娱乐类、医疗类、法律服务类、机构养老类、教育类、就餐类、特需服务类等十大类53项服务。

主要服务项目：（1）信息查询服务：为老人提供徐汇区范围内生活服务、医疗服务、法律服务、教育服务、文化服务、体育服务六大类公共服务信息；（2）牵线搭桥服务：为老年人免费提供各类公共服务信息查询，提供就近为老服务组织信息或直接联系服务组织提供服务。（3）主动关爱服务：平台每2-3天主动与老人电话沟通一次，了解老人状况，遇有异常情况时及时与子女、志愿者、居委老龄干部进行联系，实施紧急救助；（4）紧急呼叫服务：当老人发生紧急情况求助时，平台启动紧急求助流程，通知家属和110、120实施救助。（5）失智救援服务：提供 “主动定位”及“电子围栏”。

友康科技服务范围涵盖老人日常生活所有需求，为保障服务质量和客户满意度，已建立一整套成熟的服务流程体系和质量管理体系，为老人提供“全面整合化、系统控制化、服务标准化”的“坐享、放心、可靠”的居家养老服务，从而形成使老人从四处寻找服务变成不出家门享受主动服务。 

二、经验收获

“他山之石，可以攻玉”,上海市在公办福利机构、公办民营、社区养老、信息平台的运营模式上、相应配套保障制度建立、长效机制建设等方面，值得学习借鉴。

（一）公办福利机构定位清晰

上海市对公办福利机构的作用定位均是以优先保障政策兜底和特殊困难老人的入住为首要出发点，由政府提供兜底保障服务，然后再考虑将富余床位面向社会开放，突出公办福利机构的公益保障性和社会效应，同时也强调优先保障最迫切需要入住机构的对象。此外，对公办福利院的财政投入保障力度较大，对实行公建民营的机构由财政投入了开办经费，帮助民办机构具备开业条件，在设计招标条件时充分考虑中标单位的盈利点，以保证机构可持续发展为目的。

（二）配套规章制度健全

上海市出台了《上海市养老机构条例》、《上海市人民政府关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》、《上海市养老机构管理和服务基本标准（暂行）》等文件，对公办福利机构、公建民营的养老机构、日间托老中心和信息平台等养老机构的管理进行了规范，且采取了政府定价机制，由物价部门进行核准定价，符合当地大多数老人的经济收入水平，有效保障了公益性。建立了入院老人评估、特殊困难老人入院补贴等制度，有效保障了困难群体的机构养老需求。

（三）政策保障机制有突破

在对养老机构的保障方面，上海市并不拘泥于现行的保障政策，结合当地实际，突破现有构架，创造性实施了许多保障措施。上海养老机构扶持政策有：新建养老床位补贴、运行经费补贴、设施设备维修补贴、新建社会办养老机构运营初期房租补贴、入住异地养老机构老年人护理补贴、养老机构岗位补贴、内设医疗机构一次性开办费补贴、养老机构综合责任险补贴等，极大的鼓励了社会力量举办养老机构；鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老机构。

（四）制定支持养老服务业发展的土地政策

如在养老用地方面，上海市要求各级政府将养老机构等服务设施建设用地纳入土地利用总体规划和土地利用年度计划，合理安排用地需求。在符合规划、确保安全等前提下，可将闲置的公益性设施用地优先调整为公益性养老服务设施用地。民间资本兴办的非营利性养老机构与政府兴办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨建设用地或者农村集体建设用地。对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障新增供应，鼓励利用存量自有土地或集体建设用地。对符合土地协议出让规定的，可采用协议出让方式供地。鼓励以租赁方式供应养老用地，降低养老服务设施建设成本。严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件，用于房地产开发。

三、启示建议

（一）建议做好新的公办福利院建设

1、公办福利院拟采用公建民营的运营模式

我区拟在位于张家湾街毛坦社区筹建新的公办福利院，用地面积2.27公顷。我们建议采用公建民营的运营模式，由区政府出资1.8亿元，新建1所800张床位，集养老、医疗、康复、休闲娱乐等功能为一体，功能全、档次高的综合性公办养老机构，并充分发挥其在建设标准、功能配置、服务质量等方面的示范带头作用和兜底保障功能。

2、强化公办福利院立项、规划、设计等工作

选择公办福利院的运营模式只是社会福利院发展的前期一部分，后续怎么发展、怎么推动，还有许多具体工作需要发改、财政、卫计委、人社、物价等多个部门的相互支持配合，有待在下一步实施中细化完善。如科学制定好规划，完善公办福利院的建筑设计和内部设施，合理划分不同护理等级的床位数量，制订招投标的评分标准，确定中标单位资质，明确转让时限；做好成本核算，制订收费标准；明确公办养老机构的职能定位，制订入院评估和补贴制度等等。

3、明确公办福利院的定位和落实政府兜底职能

在保障政府供养的“三无”人员集中供养的基础上，由区民政局和经营单位签署代养协议，明确服务和责任。空余床位，建议委托第三方评估机构，对申请入住新公办福利院的自费代养老人，依据生活自理能力、认知能力、年龄情况、居住环境、经济收入等指标进行评分排序，优先保证最迫切需要入住机构的对象，注重发挥公办福利院的社会贡献。收费价格可按照政府指导价上下浮动，财政对入住的老人按照社会办养老机构的标准给予运营补贴。对经济收入达不到收费标准的困难老人，符合条件的给予适当补贴。

（二）建议做实社区居家养老工作

1、加强社区养老服务设施建设

通过多种公建公营、公办民营、民办民营等运行模式，建设和完善社区居家养老服务中心（站）、老年活动室等的建设，并拓展老年人助餐点的服务，并逐步完善，使老年人既有居家的自由，又有可享受服务的便利。逐步形成布局合理、层次多样、服务齐全的社区养老服务设施建设格局，满足不同类型老年人的需求。

2、积极开展以“六助”（助餐、助洁、助急、助浴、助行、助医）为主要内容的社区居家养老服务

将社区居家养老服务补贴经费纳入财政预算，并建立起与社区就业服务相联系、政府购买服务的补贴制度，以小时制为结算方式，为经评估后经济和生活自理困难的老年人提供上门的居家养老服务。

3、积极推进为老服务信息化建设

建议依托奥维为老服务信息平台，加强各类服务工作。一是为全区60周岁及以上的老年人提供信息查询和牵线搭桥服务。二是为60周岁及以上特殊困难独居老年人、75周岁及以上困难独居老年人、80周岁及以上高龄独居老年人，提供主动关爱服务、紧急呼叫服务。三是为60周岁及以上困难特殊贡献失智老人和65周岁以上有需求的失智老人提供失智援助服务。

（三）建议做强社会办养老机构（社区养老院）

1、为老年人提供健全的机构养老服务

通过新建社会办养老机构（社区养老院），对养老机构进行提档升级，力求实现公办养老机构及民办养老机构内的床位，向失能老年人倾斜；同时调整养老机构的入住老人的身体健康状况标准和补贴标准，引导调节养老机构向失智、失能老人倾斜。

2、积极探索养老机构的管理规范化建设

建议成立专业的养老社会组织“洪山区养老机构服务指导中心”，委托社会组织，对养老机构开展分层指导和分类培训。制定养老机构服务管理规范，按管理、业务、建筑、安全四方面细化业务考核指标。开展规范达标活动，并将考核结果与政府补贴挂钩。业务考核结果获得“良好”以上方可获得政府补贴。

3、协调各方解决养老机构发展中的用房问题

目前，社会办的养老机构处于起步阶段，还存在不少困难和问题，养老机构的用房困难尤其突出，由于大量经费用以支付房租，使得这部分养老机构收费降不下来，直接导致了入住门槛过高。对此，建议对国有的空置房进行统筹调拨，让一些有办养老机构愿望者能够租，且用得起。在小区规划设计时，要把养老设施列入公建配套范畴；要充分利用养老机构周边地区现有文化、娱乐设施及场地向养老机构老人开放，适当收取费用，减少重复设置活动场所，降低养老机构建设费用。

4、建议加强老年护理工作和人才培养

随着"四二一"或"四二二"家庭结构的出现，从事老龄工作的队伍要职业化、专业化、规范化，既要有服务意识，又要有服务技能。收费标准要统一化。要形成激励机制，表彰在养老工作中做出成绩的奉献者。建议将介护士（介于护工和护士之间）的培养纳入相关的培训工作规划。

（四）建议做活政府购买养老服务

1、完善政府购买养老服务等财政补贴政策

完善政府购买为老服务目录和办法等相关制度，支持社会组织参与养老机构和社区养老服务的运营管理。加大财政对家庭经济条件困难老人接受基本养老服务的补贴力度。积极探索和推进基本养老服务补需方的财政补贴政策和机制。鼓励老人选择适宜、经济的养老方式，促进服务机构间公平竞争，提高不同区域机构养老床位利用效率。

2、创新社区养老服务管理方法

我区目前已经建成了38所社区居家养老服务中心（站），今年又将建成13所社区居家养老服务中心，下一步要通过政府购买服务、委托社会组织管理等方式，改变工作思路，创新管理方法，初步形成专业化、社会化的运行机制。（洪山区民政局 梅玲）