行业瞭望：浅谈养老机构运行机制的改革与创新

来源：《福利中国》2015年第6期 “行业瞭望”栏目

作者：湖北省武汉市江汉区社会福利院 熊承刚 周春芳

当下，人口老年化带来的养老难题已经成为亟待解决的社会问题。养老机构“一床难求”和“床位闲置”现象并存，结构性矛盾突出，与管理、护理、各种专业人才严重匮乏形成强烈的反差。湖北省武汉市江汉区社会福利院甘于寂寞，沉下心来静心做事，历经十年磨一剑，凭借江汉地域特色，政府简政放权，现已将“江汉模式”打造成为健康养老的“江汉品牌”。

江汉区社会福利院建于1964年，迄今已有51年历史，是一家集养老、医疗、教育等功能为一体的公办养老机构，总床位数800余张，由福利院、老年公寓和附属武汉市福惠医院组成。员工331人，管理人员30余人，财政拨款人员仅占6.6%，床位入住率达98%以上，其中失能、半失能老人达70%。在历届区委、区政府和上级民政部门的关心支持下，经过福利院管理团队和全体员工的共同努力，探索出了一条公办养老机构走社会化运营的新路子。现为民政部全国行风建设示范单位、全国模范养老机构、湖北省一级福利院和全国养老服务业标准化试点单位，养老服务业培训实训基地和全国面向养老机构远程医疗政策试点单位及湖北省、武汉市社会服务业标准化试点单位。其养老服务的标准化、信息化水平名列全国同行业先进之列，成为全国机构养老的一面旗帜，也是湖北省武汉市的一张靓丽的名片。

一个拥有51年历史的公办养老机构，在养老市场大潮震荡时期，不找市长找市场，依然能够生存发展，充分发挥辐射功能，体现社会效益，得到社会、业内同行的认同以及国内外专家的关注。其中，有成功的做法，也有存在的问题，需进行总结和思考。

养老行业存在的问题

第一，养老机构风险大，法规、条例不健全。一是安全风险。至今没有一部老人伤害事故处理办法或条例出台，致使养老机构和入住老人在权利、义务关系上经常面临无法可依的尴尬局面。一旦风险降临，养老机构在舆论公信上遭受谴责，法律上是合理不合法，只好忍气吞声，委屈退让赔付。微小的民办养老机构，遇到纠纷，停业关门；公办养老机构，需要花费大量的精力和财力面对处理，导致经营管理者如履薄冰，心有余悸。二是经营风险。民办养老机构存在选址、投入、定位、服务、管理及市场经营风险。公办养老机构存在社会效益和经济效益平衡的风险和财务、审计风险。三是执行风险。有关部门在制定有些政策时缺乏连续性，导致养老机构在执行时陷入困难，使创新思维受到限制，增加了管理的难度。

第二，顶层设计执行力度和监管力度亟待加强。许多好的顶层设计政策缺乏具体实施细则，到了基层执行层面，往往无法操作，难以实行。

第三，养老人才奇缺。养老机构管理性人才奇缺，专业性人才匮乏。很多养老机构投资上千万乃至上亿，管理团队将帅难逢难求，专业服务人员难留，呈现出养老机构等候寻求管理者的进入与支撑，岗位和老人渴求年轻的专业护理人员服务，养老机构50至60岁的护理人员还需照顾七八十岁的老人家。

第四，对标准化的认识和宣传力度不够。中国社会福利协会编印了13本专业的养老行业教材，先后在全国养老机构分两批确定养老行业标准化试点单位，同时还建立了养老服务业人才培训实训基地。但是，许多二、三线城市的养老机构、甚至地方政府闻所未闻，认为民政养老行业的标准化和职业教育培训是未开垦的处女地。

思路与建议

第一，创新思维，填平补齐。顶层设计与地方执行要落实；床位补贴按照护理级别分类执行；岗位津贴按评定等级补足；公办养老机构创新机制、减负放权，民办养老机构酿造创业环境，减负增效。淡化姓“公”姓“私”问题，不论公办和民营养老机构，都应通过标准化的运营管理与服务，形成一整套标准化的养老服务运行管理体系。建立第三方监管、准入、评估、考核、裁定等系列监管体系，规范养老市场，引入市场竞争，确保两个效益。对“养医结合”中的诸如养老机构医院、社区医院定额低、住院周期短等问题，积极想办法，政策扶持，接地气，做出特色。在标准化推进中，找出硬件和软件的缺项，逐步改进完善，力戒一刀切。

第二，品牌引路，形成连锁。将好的模式和品牌及时总结，分类推广，让公办养老机构和民办养老机构在同一个起跑线上运作。民政部门主管引导，行业协会加强监管。通过第三方评估，进行床位、护理补贴，按机构评定等级进行奖励，护理人员按职称、级别进行岗位补贴。其具体做法：一是对公办养老机构财政拨款人员，采取老人老办法、新人新办法政策，将在岗事业编制人员的财政拨款人头经费计入档案工资，根据岗位等级，实行事业编制人员与合同聘用员工并轨管理的绩效工资体系。财政拨款的“老人”，待其退休时按人事相关政策执行，使之逐步稳妥地过渡到“公办民营”。二是对公办养老机构经营者签定目标值，签定协议书，确定关键目标值进行管理。如：入住率达到80%以上（逐年递增）；国有资产的保值增值，审计部门定期审计；重大安全事故率为零；收支平衡、利润递增；服务质量优良；品牌效益明显；管理规范有序。

无论是公办还是民办养老机构，都通过政府指导，市场培育，让品牌效益好、市场信誉度高的养老机构可以托管、经营其他养老机构，形成品牌连锁，盘活存量。

第三，酿造人才培育市场。加强民政部门与人力资源部门的合作，根据职称、资格给予护理人员岗位津贴，用待遇、氛围、情感留人，用机制、体制盘活养老人才市场。

相信在各方的共同努力下，中国的养老事业将会朝着健康、有序的方向迈进，迎来灿烂的春天。